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       閑置用地對于城市土地指標的影響，正在逐步變得具體而有針對性。在2018年中下發有關“增存掛鉤”的文件后，自然資源部如今再度下發通知，要求地方政府加快“批而未供”土地的處置工作。

       《中國經營報》記者獲悉，這份通知涉及多種可以收回用地審批手續的情況。對于符合這些情況的土地，將逐級撤銷用地審批手續，并將其從批而未供統計中去除。從而達到集約節約利用土地的目標。

       中國目前執行“最嚴格的耕地保護制度”，新增建設用地采用逐級分解指標的方式進行審批、管理。根據已經下發地方政府的有關規定，存在閑置用地達到一定程度的城市，新增建設用地指標，將被核減。

       處置提速

       “2018年年底時，自然資源部給我們發來通知，要求加快對‘批而未供’土地的處置工作，這是近多半年來，自然資源部第二次下發與‘批而未供’有關的通知了，足見部里面是很重視的?！?019年1月9日上午，一位地方國土資源廳內部人士告訴記者。

       “批而未供”是國土資源系統的工作術語。一般是指那些已經完成新增建設用地審批，并已下達新增建設用地指標，但是，因各種原因，在規定期內，未能轉化為土地供應的地塊。這類情況，在各地方政府層面，發生的頻度并不低。

       記者了解到，2018年7月開始，各地方政府圍繞閑置用地以及批而未供的土地，進行了周密的清查，在摸清基本情況、成因的情況下，已經著手組織進行清理。這其中，既包括清理無效的土地審批文件，也包括對于一些閑置用地做收回處理。

       多位地方自然資源系統職能部門人士告訴記者，本次自然資源部下發通知，要求加快批而未供土地處理，主要包含三部分內容：

       一是農用地轉用或土地征收經依法批準后，未公告補償安置方案的，可認定為未實施具體征地行為。如果已經公告補償安置方案，但規劃、政策調整，無法供應的，處理好有關事宜后，可按規定撤回有關批準文件。

       二是國務院批準的城鎮建設用地，?。▍^、市）已經批準實施方案的，如果因規劃、政策調整，不具備供地條件，處理好相關事宜后，也可以按照程序，調整實施方案。

       三是上述批準文件撤回或調整后，由省級自然資源部門備案，變更信息完成后，將不再納入“批而未供”土地的統計科目。

       “這對我們地方來說是好事，如果不把一些因政策、規劃調整等原因導致的批準而無法供應的土地的手續撤銷掉，最終地方會因為這些土地的存在，而被核減新增建設用地指標，而土地指標是非常寶貴的?！敝胁磕呈∽匀毁Y源職能部門人士告訴本報記者。

       批而未供

       “批而未供”地塊，是一種中國特色。所謂“批”是指國務院和省級人民政府批準的新增建設用地，所謂“供”，就是指上述已批土地中，依法辦理供地手續的土地。有“批”而無“供”，即形成了“批而未供”土地的情況。

        多位地方自然資源系統的人士向記者分類歸納了若干種批而未供的具體情況。首先，用地得以批準后，由于拆遷、征地等問題，在短時期內不能解決，會導致批準的用地不能形成供應；其次，招商項目未能如期落地，也會導致批準的用地不能供應；再次，在基礎設施、公共用地中，一些已供應的用地，未能履行有關手續，也會被納入“批而未供”的范圍；再次，一些其他客觀條件，也會影響供地如期實施，從而發生“批而未供”的情況。

       “在基層工作中，前兩種情況比較多見，解決起來阻力比較大，比較困難，第三種其實通過優化行政程序等手段，是可以解決的，從基層工作的角度，主要是前兩種情況比較棘手?！鼻笆鲋胁磕呈∽匀毁Y源職能部門人士告訴記者。

       另一位地方政府系統人士則向記者坦言，土地是地方經濟發展的重要生產要素，在現行土地管理制度框架下，土地指標非常寶貴，地方為了避免未來出現發展有需求而沒有土地的情況，會積極爭取土地指標，這就導致出現了當年批準用地量，大于當年實際有效供地量的情況，這為批而未供情況的出現，埋下了伏筆。也導致了“批準用地”“供應土地”“使用土地”三者不平衡的局面。

       “之前一直沒有對批而未供的土地有明確的量化管理，以及進行明確的獎懲，所以這個問題逐漸積累起來，超額、無序使用土地指標的情況也不能得到有效的約束，這個問題也確實到了需要解決的時候了?！彼f。

       有效化解

       目前，化解這一問題的有關文件通知依據，主要是2014年原國土資源部下發的文件和2018年6月重組自然資源部之后下發的1號文件。這兩份文件分別題為《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（下稱“意見”）、《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（下稱“通知”）。

       根據意見要求，明確對近5年平均供地率小于60%的市縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標；而通知則將“批而未供”和閑置土地數量作為制定新增建設用地計劃的重要測算指標。

       自然資源部此前已經告知地方政府，對于存在“批而未供”土地和存在“閑置用地”情況的地方城市，將在下一年度中核減20%的新增建設用地指標。一旦實施懲罰，這將意味著地方政府用于發展經濟的“合法土地指標”將實質減少。

       不過，地方自然資源系統反映，在處置閑置用地、批而未供土地中，存在一定的難度。尤其是涉及到閑置用地收回的問題，會牽涉補償等一系列較為復雜的問題，往往會導致進度放緩。

       記者了解到，2018年，海南省國土資源廳曾向自然資源部去函，請示閑置土地有償收回政策支持問題。自然資源部辦公廳回函稱：需要協議收回閑置土地使用權的，應當遵循協商一致和合理補償的原則。市、縣自然資源主管部門應當按照《閑置土地處置辦法》的規定，在調查認定的基礎上，及時告知土地使用權人有償收回相關事宜，與當事人就收回范圍、補償標準、收回方式等進行協商。有償收回的補償金額應不低于土地使用權人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格，由雙方共同協商確定。經協商達成一致的，市、縣自然資源主管部門擬定閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后，正式簽訂有償收回協議并執行。